Voor gemeenten

In coffeeshopbeleid worden regelmatig openbare orde, straathandel, drugstoerisme, ondermijning, illegale teelt of aantasting van het woon- en leefklimaat genoemd. Dat zijn reële thema’s. Daarmee is echter nog niet aangetoond dat het aantal coffeeshops de oorzaak van dat probleem is.

Voor een overtuigende onderbouwing is daarom relevant welk verband bestaat tussen het gestelde probleem en het aantal verkooppunten, en waarom een beperking van dat aantal naar verwachting aan de oplossing van dat probleem bijdraagt.

Het noemen van een maatschappelijk probleem en het vervolgens vaststellen van een maximum vormt nog geen dragende motivering. Er moet inzichtelijk worden gemaakt waarom juist het aantal coffeeshops op dat probleem van invloed is en waarom een numerieke beperking daarop effectief aangrijpt.

Illegale teelt en illegale bevoorrading hangen nauw samen met de achterdeurproblematiek: de verkoop aan de voorkant wordt gedoogd, terwijl de bevoorrading buiten het experiment niet op dezelfde wijze is gereguleerd. Het bestaan van illegale teelt of illegale bevoorrading vormt zonder nadere analyse daarom geen onderbouwing voor een beperking van het aantal coffeeshops. Daarvoor is relevant welk verband bestaat tussen het aantal verkooppunten en het probleem dat met de beperking wordt bestreden.

Daarbij hoort een tweede controlevraag. Het verminderen van het aantal verkooppunten vermindert de consumentenvraag naar cannabis niet automatisch. Wanneer de vraag gelijk blijft, moet daarom worden onderzocht of beperking van het gedoogde verkoopkanaal het probleem daadwerkelijk vermindert of de vraag juist gedeeltelijk naar andere verkoopkanalen verplaatst. Dat is geen vaststaande economische wetmatigheid, maar wel een vraag die bij zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering beantwoord moet worden.

Zinnen als “dit aantal biedt een goede balans”, “hiermee wordt voldoende in de lokale behoefte voorzien” of “zo blijven negatieve effecten beheersbaar” kunnen de uitkomst van een beleidsafweging beschrijven, maar vormen zonder onderliggende analyse nog geen motivering. Zij benoemen het resultaat, niet de redenering die daartoe leidt.

Een deugdelijke motivering maakt die redenering zichtbaar: welke gegevens zijn gebruikt, welk verband is vastgesteld, welke alternatieven zijn onderzocht en waarom volgt daaruit juist dit aantal? Dat is wat artikel 3:46 Awb verlangt. Een beleidsstuk dat uitsluitend de uitkomst vermeldt, stelt de raad en belanghebbenden niet in staat die afweging te controleren.

De noodzakelijkheid van een maximum moet niet alleen uit beleidsdocumenten blijken, maar ook kunnen worden getoetst aan de werkelijkheid. Wanneer gedurende langere tijd een groter aanbod heeft bestaan zonder dat de negatieve effecten waarop het maximum is gebaseerd aantoonbaar zijn opgetreden, is dat relevante informatie voor de noodzakelijkheid en proportionaliteit van het plafond.

Omgekeerd kan concrete, gedocumenteerde overlast juist een relevante feitelijke onderbouwing vormen. Het uitgangspunt is niet dat een maximum nooit kan worden onderbouwd, maar dat het beleid op actuele feiten moet rusten en niet uitsluitend op aannames. Artikel 3:2 Awb verlangt dat die feiten daadwerkelijk worden vergaard voordat het besluit wordt genomen.

Wanneer een gemeente door maximering schaarste creëert, brengt dat juridische verplichtingen mee. Dat is iets anders dan zeggen dat de gemeente daardoor verplicht is bestaande coffeeshops periodiek opnieuw te verdelen.

Het gelijkekansenbeginsel ziet op de verdeling van schaarse publieke rechten. Daarbij hoort een passende mate van openbaarheid, die juist tijdig voorafgaand aan de verdeling moet worden geboden, zodat belangstellenden kunnen meedingen. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft voor gemaximeerde gedoogverklaringen bovendien geoordeeld dat het gevolg van het beperken van het aantal gedoogverklaringen, waardoor deze schaars worden, is dat zij een beperkte looptijd moeten hebben (ABRvS 30 april 2025, Heerlen, ECLI:NL:RVS:2025:1925).

Heerlen zegt daarmee niet dat alle bestaande coffeeshopposities periodiek door loting opnieuw moeten worden verdeeld. De wijze waarop een gemeente binnen haar beleidsruimte met de door haarzelf gecreëerde schaarste omgaat, vergt afzonderlijke keuzes en een zelfstandige motivering.

Onze boodschap aan gemeenten is daarom niet dat schaarste geen juridische gevolgen heeft. Onze boodschap is dat die gevolgen niet verder moeten worden opgerekt dan uit de rechtspraak volgt.

Dat een groot aantal gemeenten een maximumbeleid hanteert, maakt een dergelijk maximum niet automatisch noodzakelijk of evenredig in een andere gemeente. Iedere gemeente heeft een eigen lokale situatie, bevolkingssamenstelling, geografische structuur, coffeeshopbestand, bezoekersstromen en openbare-ordepraktijk.

Een verwijzing naar de praktijk in andere gemeenten kan de motivering ondersteunen, maar verklaart op zichzelf niet waarom een bepaald maximum in de eigen lokale situatie passend is. De vraag blijft waarom juist in deze gemeente een numerieke beperking noodzakelijk is en waarom juist het gekozen aantal passend is.

Een maximum moet niet alleen op zichzelf worden gemotiveerd; het gehele beleidsstelsel moet coherent en consistent zijn. Wanneer een gemeente in haar eigen beleid stelt dat gedoogde coffeeshops bijdragen aan het beperken van ongecontroleerde straathandel of aan de scheiding van markten, vraagt een beperking van dat gedoogde aanbod om een aanvullende uitleg.

Ook de interne samenhang van het beleid is relevant voor de overtuigingskracht van de motivering. Wanneer een gemeente enerzijds stelt dat gedoogde verkooppunten bijdragen aan het beperken van straathandel, maar anderzijds het aantal verkooppunten wil verminderen om diezelfde straathandel te bestrijden, vraagt die combinatie om uitleg.

Een wettelijke bevoegdheid, een landelijke aanwijzing of een landelijk beleidskader kan ruimte bieden om een bepaald instrument te gebruiken. Daarmee is de concrete uitoefening van die bevoegdheid nog niet automatisch noodzakelijk, evenredig en deugdelijk gemotiveerd.

Bevoegdheid is iets anders dan rechtvaardiging.

Dat is relevant bij verwijzingen naar landelijke kaders, naar de Aanwijzing Opiumwet en naar gemeentelijke bevoegdheden in algemene zin. Wij stellen niet dat een landelijk kader een vrij vestigingsregime voorschrijft; die conclusie volgt daar niet uit. Onze boodschap is uitsluitend dat ruimte om te maximeren niet hetzelfde is als een inhoudelijke rechtvaardiging voor ieder lokaal maximum. Die rechtvaardiging moet per gemeente en per besluit worden geleverd.

Een exploitatievergunning, een gedoogverklaring en de planologische toelaatbaarheid van een coffeeshop zijn verschillende juridische instrumenten met elk een eigen kader.

Voor de verkoop van cannabis geldt de gedoogverklaring. De rechtspraak bevestigt dat deze gedoogverklaring geen vergunning is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Dat is van belang, omdat gemeenten hun keuze voor tijdelijke toestemmingen of herverdeling niet kunnen presenteren als een rechtstreeks uit de Dienstenrichtlijn voortvloeiende verplichting.

De exploitatievergunning ziet op de exploitatie van de openbare inrichting en kent een eigen juridisch kader. Daarnaast bepaalt het omgevingsplan waar een coffeeshop ruimtelijk kan worden toegestaan. Juist door deze instrumenten juridisch van elkaar te onderscheiden, ontstaat ruimte voor een andere inrichting van het lokale coffeeshopbeleid.

Veel coffeeshopondernemers hebben hun onderneming gedurende tientallen jaren opgebouwd en naderen inmiddels de pensioengerechtigde leeftijd. Wanneer voortzetting of overname door beleid wordt bemoeilijkt, kan bedrijfsopvolging in de praktijk onmogelijk worden en kan opgebouwde ondernemingswaarde — waaronder de pensioenvoorziening van ondernemers — onder druk komen te staan.

Daar komt bij dat het verdwijnen van een bestaande exploitant niet alleen de ondernemer raakt. De gevolgen werken door naar werknemers en naar de continuïteit van de onderneming. Bij verlies van de positie kan de onderneming ophouden te bestaan, terwijl een eventuele nieuwe exploitant niet noodzakelijk onmiddellijk over een geschikte locatie beschikt of zijn deuren kan openen. Een gemeente die kiest voor tijdelijke posities en periodieke herverdeling moet die gevolgen daarom daadwerkelijk betrekken bij haar belangenafweging.

Dit betekent niet dat een opvolger aanspraak heeft op overdracht van de bestaande gedoogverklaring. Wel is relevant welke gevolgen het gekozen stelsel heeft voor bedrijfsopvolging en of die gevolgen in de belangenafweging zijn betrokken.

De gevolgen beperken zich niet tot het juridische vraagstuk. Ondernemers die opnieuw naar hun bestaande positie moeten meedingen, krijgen te maken met nieuwe aanvraagprocedures, bewijsverplichtingen, kosten en onzekerheid. Beleidswijzigingen leiden bovendien geregeld tot bezwaar- en beroepsprocedures.

Dat staat op spanning met de landelijke koers voor ondernemerschap. In het landelijke regeerakkoord wordt ingezet op vermindering van regeldruk, stabiel en voorspelbaar beleid voor ondernemers en versnelling van vergunningverlening; ook is vastgelegd dat de bedrijfsopvolgingsregeling voor familiebedrijven niet wordt versoberd. Daarom hoort bij lokaal coffeeshopbeleid ook de vraag welke extra regeldruk en onzekerheid een nieuw stelsel creëert, en of die lasten daadwerkelijk noodzakelijk zijn voor het te bereiken beleidsdoel.

Wij stellen niet dat een gemeente nooit voor een maximum kan kiezen. Wel vinden wij dat die keuze aan de voorkant moet worden gemaakt en onderbouwd, in plaats van het bestaande aantal als onaantastbaar uitgangspunt te nemen.

Een gemeente die wil maximeren, zal inzichtelijk moeten maken welk concreet beleidsdoel daarmee wordt gediend, welke actuele feiten het maximum dragen, waarom juist het gekozen aantal geschikt is en waarom minder ingrijpende maatregelen niet volstaan. Vervolgens moeten de gevolgen voor bestaande ondernemingen, werknemers, investeringen en bedrijfsopvolging daadwerkelijk in de evenredigheidsafweging worden betrokken. Pas daarna komt de vraag welke juridische consequenties aan de aldus gecreëerde schaarste moeten worden verbonden.