Onderdeel van: Schaarse vergunningen
De meest gehoorde stellingen in beleidsdiscussies, met per stelling de juridische stand van zaken en ons standpunt.
Twee vragen die je altijd apart moet houden
De discussie loopt vast wanneer twee vragen door elkaar lopen. Vraag 1: geldt de Dienstenrichtlijn voor de gedoogverklaring? Antwoord: nee (ABRvS 30 april 2025, Heerlen, ECLI:NL:RVS:2025:1925; HvJEU Josemans, C-137/09). Vraag 2: kan er naar nationaal bestuursrecht schaarste ontstaan wanneer een gemeente zélf het aantal gedoogverklaringen maximeert? Antwoord: ja — en dan gelden de eisen van gelijke kansen, transparantie en beperkte looptijd uit de lijn Speelautomatenhal Vlaardingen (ECLI:NL:RVS:2016:2927).
Onze lijn is daarmee niet gewijzigd, maar door de rechtspraak preciezer geworden: geen Dienstenrichtlijnvergunning, en waar een gemeente zelf maximeert kan als gevolg van die keuze nationale schaarste ontstaan. Daarmee komt de discussie te liggen waar zij hoort: bij de onderbouwing van het plafond zelf.
Argumentenkaart — stelling en juridische reactie
| Stelling gemeente | Juridische reactie / controlevraag |
|---|---|
| “Europa verplicht ons de coffeeshops periodiek te verdelen.” | Nee. De Raad van State heeft in Heerlen juist geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op de gedoogverklaring voor de verkoop van cannabis. Een beroep op een Europese verplichting tot periodieke herverdeling gaat daarom niet op. |
| “Wij hebben een maximum, dus we moeten loten.” | Een gemeentelijk maximum kan de beschikbare gedoogverklaringen schaars maken. Daaruit volgt echter niet dat loting verplicht is. De gemeente moet afzonderlijk onderbouwen welke gevolgen zij aan die schaarste verbindt en waarom de gekozen procedure passend en evenredig is. |
| “De Raad van State heeft bepaald dat coffeeshopvergunningen maximaal tien jaar mogen duren.” | Nee. In Heerlen is een looptijd van tien jaar beoordeeld binnen de concrete omstandigheden van die zaak. De Raad van State heeft geen algemene termijn van tien jaar vastgesteld die gemeenten zonder nadere motivering kunnen overnemen. |
| “Roermond bewijst dat vijf jaar voor coffeeshops is toegestaan.” | Roermond ging over de exploitatievergunning en een concrete motivering vanuit openbare orde en bescherming van het woon- en leefklimaat. De uitspraak geeft gemeenten geen algemene vijfjaarstermijn voor coffeeshops en vormt geen zelfstandige grond om een gedoogverklaring na vijf jaar te laten vervallen. |
| “Een gedoogverklaring is sinds Apeldoorn een besluit en dus een vergunning.” | Nee. In Apeldoorn is de gedoogverklaring voor de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. Daarmee is zij niet veranderd in een vergunning. Heerlen bevestigt vervolgens dat de Dienstenrichtlijn niet op de gedoogverklaring van toepassing is. |
| “Omdat wij altijd een maximum hebben gehad, hoeven wij dat maximum niet opnieuw te onderbouwen.” | Een historisch gegroeid maximum is niet zonder meer een actuele inhoudelijke onderbouwing. Bij wijziging of voortzetting van beleid moet de gemeente kunnen uitleggen welk doel met het maximum wordt gediend, waarom het gekozen aantal daarvoor passend is en hoe de betrokken belangen zijn afgewogen. |
| “Nieuwe toetreders hebben recht op een coffeeshop.” | Nee. Het gelijkheidsbeginsel geeft potentiële gegadigden geen recht op een gedoogverklaring of op het creëren van extra plaatsen. De gemeente bepaalt eerst of en hoeveel coffeeshops zij vanuit haar eigen beleidsdoelstellingen wil gedogen. Pas binnen de aldus gecreëerde schaarste speelt de vraag naar gelijke kansen. |
| “Bestaande ondernemers moeten na afloop gewoon plaatsmaken voor nieuwe gegadigden.” | Dat volgt niet automatisch uit de rechtspraak. De belangen van bestaande ondernemers moeten daadwerkelijk worden meegewogen, waaronder continuïteit, investeringen, personeel en de gevolgen van beëindiging. Een gemeente moet de gekozen looptijd, het overgangsrecht en de gevolgen van haar beleidswijziging afzonderlijk kunnen rechtvaardigen. |
| “Een numeriek maximum is noodzakelijk om het aantal coffeeshops te beheersen.” | Een numeriek plafond is een gemeentelijke beleidskeuze, geen wettelijke verplichting. De gemeente moet daarom kunnen uitleggen waarom juist maximering noodzakelijk en evenredig is en waarom minder ingrijpende instrumenten, zoals inhoudelijke en ruimtelijke voorwaarden, onvoldoende zijn. |
| “Het omgevingsplan is geen alternatief, want daarmee kunnen we het aantal coffeeshops niet exact vastleggen.” | Juist daarin ligt het alternatief: normeren in plaats van maximeren. Met objectieve ruimtelijke voorwaarden kan de gemeente sturen op locaties waar een coffeeshop vanuit het woon- en leefklimaat en de ruimtelijke ordening aanvaardbaar is, zonder vooraf een kunstmatig aantal beschikbare rechten te creëren. |
| “Openbare orde rechtvaardigt ons maximum.” | Openbare orde kan een legitiem beleidsdoel zijn. Daarmee is nog niet aangetoond dat het aantal coffeeshops het probleem veroorzaakt of dat juist een numeriek maximum geschikt en noodzakelijk is om het op te lossen. Vraag naar de feitelijke analyse en naar het causale verband (art. 3:2 en 3:46 Awb). |
| “Andere gemeenten hanteren ook een maximum.” | Gangbaarheid vervangt geen lokale onderbouwing. De noodzaak en evenredigheid moeten worden beoordeeld aan de hand van de concrete lokale feiten: bevolkingssamenstelling, geografische structuur, coffeeshopbestand, bezoekersstromen en de openbare-ordepraktijk in díe gemeente. |
| “Deze inwonernorm gebruiken we al jaren.” | Een historische richtlijn of vuistregel is geen zelfstandige juridische norm. De gemeente moet uitleggen waarom zij voor de huidige lokale situatie geschikt is, op welke gegevens zij berust en waarom juist dit aantal daaruit volgt. |
| “Met dit aantal houden we de negatieve effecten beheersbaar.” | Dat is een conclusie, nog geen motivering. Vraag welke gegevens aantonen dat juist dit aantal die effecten beheerst en welk causaal verband tussen aantal en effect is vastgesteld (art. 3:46 Awb). |
| “Wij mogen een maximum hanteren.” | Een bevoegdheid om te maximeren beantwoordt nog niet de vraag waarom die bevoegdheid in dit concrete geval noodzakelijk en evenredig wordt gebruikt. Bevoegdheid en rechtvaardiging zijn twee verschillende vragen. |
| “Kwalitatieve voorwaarden zijn onvoldoende; we hebben ook een plafond nodig.” | Vraag welk concreet risico ondanks locatie-, integriteits-, exploitatie- en toezichtseisen nog resteert en waarom uitsluitend een absoluut plafond dat risico kan wegnemen. Een zwaarder instrument vraagt om rechtvaardiging wanneer specifiekere en minder ingrijpende middelen al beschikbaar zijn. |
| “De problemen op de illegale cannabismarkt rechtvaardigen minder coffeeshops.” | Leg eerst het causale verband uit. Problemen rond illegale productie of bevoorrading bewijzen niet automatisch dat het aantal gedoogde verkooppunten te hoog is; die problemen komen voort uit de inrichting van de cannabismarkt en de achterdeurproblematiek. |
Tien juridisch zorgvuldige kernstellingen
- De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op de coffeeshopgedoogverklaring voor de verkoop van cannabis.
- Dat betekent niet dat een gemaximeerde gedoogverklaring nooit een schaars publiek recht kan zijn naar nationaal bestuursrecht.
- Een gemeente die er zelf voor kiest het aantal gedoogverklaringen te maximeren, kan daardoor nationale schaarste creëren. Dat is een gevolg van haar eigen beleidskeuze en geen wettelijk gegeven; het brengt geen algemene verplichting tot periodieke herverdeling, loting of een vaste looptijd mee.
- Uit Heerlen 2025 volgt geen algemene termijn van tien jaar en evenmin een algemene verplichting tot loting.
- De nationale gelijkekansennorm komt uit Speelautomatenhal Vlaardingen (2016); Didam is aanvullend en vergelijkend, niet de primaire bestuursrechtelijke basis.
- Gemeenten kunnen via APV-regelgeving looptijden normeren (ABRvS 2026, Almelo, ECLI:NL:RVS:2026:2903) — de aanval richt zich dan op grondslag, toepassing, evenredigheid en overgangsrecht.
- Een duurbeperking is alleen houdbaar als een dwingende reden van algemeen belang die geschikt en evenredig rechtvaardigt.
- Een bestaand maximumaantal is geen onaantastbaar gegeven: plafond, concreet aantal en gevolgen moeten deugdelijk worden gemotiveerd.
- Overgangsrecht, investeringszekerheid en bedrijfscontinuïteit zijn zelfstandige belangen in de evenredigheidstoets; een in één zaak aanvaarde termijn is niet automatisch passend elders.
- Sturen via locatie-, APV- en omgevingsplanregels mag, maar ook die instrumenten worden beoordeeld op feitelijke werking, noodzakelijkheid, evenredigheid en eventuele schaarste.
De schaarstetoets per gemeente
Bouw bij elke lokale beleidswijziging dezelfde toets op: doel van het maximum, actuele feiten, causaliteit tussen aantal en probleem, het gekozen aantal, minder ingrijpende alternatieven, looptijd, overgangsrecht, verdeelmethode, rechtsopvolging en ondernemersimpact. Vraag de onderliggende onderzoeken, college- en raadsstukken, juridische adviezen en data op: de zwakke plek zit vaak vóór de verdeelprocedure, namelijk bij de noodzaak en de onderbouwing van het plafond.
Lessen uit de gemeenten
Apeldoorn — De Raad van State heeft in 2023 de rechtsbescherming van coffeeshophouders versterkt: tegen een gedoogverklaring, de weigering daarvan en de intrekking ervan staat bezwaar en beroep open. De Afdeling heeft daarmee de gedoogverklaring voor de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. Zij heeft echter niet geoordeeld dat een gedoogverklaring daardoor een vergunning wordt of onder de Dienstenrichtlijn valt.
Roermond — Een exploitatievergunning voor de reguliere horeca-activiteiten van een coffeeshop kan voor bepaalde tijd worden verleend wanneer daarvoor een zelfstandige, voldoende gemotiveerde reden bestaat, zoals bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. De tijdelijke duur volgt dus niet automatisch uit het enkele feit dat het om een coffeeshop gaat of dat het aantal coffeeshops is gemaximeerd. De uitspraak moet bovendien worden onderscheiden van de gedoogverklaring voor de verkoop van cannabis.
Heerlen — Dit is voor de huidige discussie de belangrijkste uitspraak. De Raad van State bevestigt expliciet dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op de gedoogverklaring voor de verkoop van cannabis. Tegelijkertijd oordeelt de Afdeling dat wanneer een gemeente zelf het aantal gedoogverklaringen maximeert, deze daardoor schaars kunnen worden. In die concrete zaak achtte de Afdeling het aanvaardbaar dat aan de gedoogverklaringen een beperkte looptijd werd verbonden; een algemene norm voor alle gemeenten volgt daaruit niet. In Heerlen werd een termijn van tien jaar, mede gelet op de overgangsperiode en de omstandigheden van het geval, evenredig geacht. De uitspraak zegt niet dat iedere gemeente verplicht is coffeeshops periodiek opnieuw te verdelen.
Amersfoort — De rechtbank bevestigt eind 2025 opnieuw dat een gedoogverklaring niet kan worden beschouwd als een “schaars publiek recht” in de zin van het Unierecht. Dat sluit echter niet uit dat gedoogverklaringen feitelijk schaars worden wanneer de gemeente zelf een maximum hanteert. Omdat Amersfoort maximaal zeven gedoogverklaringen verleent, accepteert de rechtbank dat aan de gedoogverklaringen een beperkte looptijd wordt verbonden. De zaak laat daarnaast zien dat de concrete overgang van oud naar nieuw beleid en de toepassing van overgangsrecht afzonderlijk juridisch toetsbaar blijven.
De rechtspraak maakt inmiddels een duidelijk onderscheid: een coffeeshopgedoogverklaring is géén vergunning onder de Dienstenrichtlijn. Een gemeente kan door zelf een maximum te stellen wél schaarste creëren, maar daaruit volgt niet automatisch dat het volledige regime van periodieke herverdeling van schaarse vergunningen van toepassing is.