Onderdeel van: Schaarse vergunningen
Het onderscheid dat alles bepaalt: een gedoogverklaring is geen vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn, een exploitatievergunning is dat wél.
Coffeeshops hebben géén vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn
Een coffeeshop opereert niet op basis van een vergunning, maar op basis van een gedoogverklaring. Dat onderscheid is juridisch wezenlijk: de Europese Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op de gedoogverklaring voor de verkoop van cannabis. De Afdeling bestuursrechtspraak bevestigde dat op 30 april 2025 (Heerlen, ECLI:NL:RVS:2025:1925), in lijn met het Josemans-arrest (HvJEU, C-137/09). De Dienstenrichtlijn verplicht gemeenten dus niet tot een Europees verdeelregime voor coffeeshops.
Maar: nationale schaarste kan wél ontstaan
Daarmee is niet gezegd dat een gedoogverklaring nooit een schaars publiek recht kan zijn. Naar nationaal bestuursrecht geldt: maximeert een gemeente het aantal gedoogverklaringen, dan creëert zij daarmee schaarste — en dan gelden de eisen van gelijke kansen, transparantie en een beperkte looptijd uit de lijn Speelautomatenhal Vlaardingen (ECLI:NL:RVS:2016:2927). Ook via APV-regelgeving kunnen gemeenten looptijden normeren (ABRvS 2026, Almelo, ECLI:NL:RVS:2026:2903).
Onze lijn is door de rechtspraak verder aangescherpt en preciezer geworden: géén Dienstenrichtlijnvergunning, en waar een gemeente zelf maximeert kan nationale schaarste ontstaan als gevolg van díe keuze. Daarmee komt de vraag te liggen waar zij hoort — bij de onderbouwing van het maximum zelf. Zie de argumentenkaart.
Schaarste ontstaat pas door een gemeentelijke beleidskeuze
Wanneer een gemeente het aantal gedoogverklaringen maximeert — bijvoorbeeld via een maximumstelsel of een vast plafond — ontstaat feitelijke schaarste. Die schaarste is dan het gevolg van een zelfgekozen beleidsmaatregel, niet van een rechtstreekse verplichting uit het Unierecht. Daarmee verschuift de discussie: niet "moeten wij verdelen?", maar "waarom maximeren wij eigenlijk, en is dat noodzakelijk en evenredig?".
Waarom dit onderscheid ertoe doet
In de praktijk presenteren gemeenten de overgang naar tijdelijke, verdeelbare gedoogverklaringen vaak als juridisch onvermijdelijk. Dat is onjuist. Zolang er geen door de gemeente zelf gecreëerde schaarste is, is er ook geen verdelingsplicht. En wanneer een gemeente wél schaarste creëert, rust op haar de last om die keuze objectief en toetsbaar te onderbouwen — met inachtneming van de beginselen van behoorlijk bestuur (art. 3:2, 3:4 en 3:46 Awb).
Onze onderbouwing — waarom er geen verdeelplicht is
Gemeenten stellen steeds vaker dat zij sinds de uitspraken over Apeldoorn (2023) en Heerlen (2025) verplicht zijn de vergunningsduur van coffeeshops te beperken en een schaarse-vergunningensystematiek toe te passen. Die redenering is onvolledig. Wij onderbouwen dat als volgt — de volledige analyse staat in ons artikel "Sinds uitspraak van de Raad van State is niet de vergunningsduur maar de bevoegdheid van de burgemeester ingeperkt" en in onze correspondentie met gemeenteraden, de VNG en de ministeries (zie het brievenarchief verderop in dit dossier).
- In géén van beide uitspraken is geoordeeld dat een coffeeshopgedoogverklaring een schaarse vergunning in de zin van artikel 12 Dienstenrichtlijn is. In Apeldoorn (ABRvS 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3431) is juist vastgesteld dat dit niet het geval is; de verkoop van cannabis valt buiten de Europese verkeersvrijheden (HvJEU, Josemans, C-137/09).
- In Heerlen (ABRvS 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1925) heeft de Afdeling géén oordeel gegeven over de rechtmatigheid of onderbouwing van het maximumstelsel zelf. Getoetst is uitsluitend de toepassing binnen bestaand beleid, in dat concrete geval. De looptijd van tien jaar is daarmee geen norm.
- Beroept een gemeente zich tóch op artikel 12 Dienstenrichtlijn, dan moet zij dat regime integraal toepassen: objectieve onderbouwing van het maximum, objectieve selectiecriteria én een transparante verdeelprocedure. Alleen de looptijd inkorten kan niet (vgl. VNG-handreiking schaarse vergunningen, hfdst. 3.3).
- Kiest een gemeente zelf voor een maximum, dan ontstaat beleidsmatige schaarste. Op haar rust dan de last van zorgvuldige voorbereiding, deugdelijke motivering en evenredigheid (art. 3:2, 3:4 lid 2 en 3:46 Awb). Uitgangspunt blijft onbepaalde duur; een beperkte looptijd is de uitzondering die moet worden onderbouwd.
- De bevoegdheid van de burgemeester is daarmee juist ingeperkt: hij kan een maximum niet langer vaststellen of handhaven zonder actuele, toetsbare en draagkrachtige onderbouwing, zonder feitelijke analyse en zonder afweging van minder ingrijpende alternatieven (vgl. ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285).
- Er is een minder ingrijpend alternatief: normstelling via het omgevingsplan — waar coffeeshops zijn toegestaan, spreiding en afstand tot gevoelige functies (vgl. ABRvS 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1001) — aangevuld met exploitatievoorwaarden en handhaving via de APV. Dat geeft regie op locatie en leefbaarheid zonder kunstmatige schaarste.
- Onze praktische lijn: verleen toestemmingen voor onbepaalde tijd, of voor bepaalde tijd met automatische verlenging, met oog voor terugverdientijd van investeringen, langlopende verplichtingen en buurtverankering — beide noodzakelijk voor het maatschappelijk belang dat de coffeeshop dient. Zelfs bij terugval op het VWEU rechtvaardigen de bijzondere risico's van softdrugsverkoop beperking van de mededingingsruimte (de "Betfair-uitzondering", HvJEU 3 juni 2010, C-203/08).