Een gedoogverklaring voor cannabisverkoop valt niet onder de Dienstenrichtlijn. Wanneer een gemeente het aantal gedoogverklaringen maximeert, kan daardoor schaarste ontstaan waaraan juridische verplichtingen zijn verbonden. Daaruit volgt echter niet automatisch dat bestaande coffeeshops periodiek opnieuw moeten worden verdeeld.
De gedoogverklaring voor cannabisverkoop is geen vergunning waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. De Raad van State heeft dit in Heerlen (2025) expliciet bevestigd.
Een gemeente kan door zelf een maximum te stellen nationale schaarste creëren. Die schaarste is dan niet het gevolg van een Europese verplichting, maar van de inrichting van het gemeentelijke beleid.
Aan schaarste zijn juridische verplichtingen verbonden. Daaruit volgt echter geen algemene verplichting om bestaande coffeeshops periodiek opnieuw te verdelen of daarvoor een loting te organiseren.
Gemeenten kunnen sturen op locatie, spreiding, woon- en leefklimaat en exploitatievoorwaarden. Daarom moet eerst worden onderzocht of een absoluut maximum werkelijk nodig is.
Steeds meer gemeenten passen het leerstuk van schaarse rechten toe op coffeeshops en stappen daarbij direct door naar de vraag hoe plekken moeten worden verdeeld. Daarmee wordt een tussenstap overgeslagen: de keuze om te maximeren zelf.
Onze boodschap is één lijn: maximering is een bestuurlijke keuze die zorgvuldig, gemotiveerd en evenredig moet zijn — en normstelling is daarvoor een reëel alternatief.
Deze pagina vertelt die redenering van boven naar beneden: het juridische kader, de vraag waarom er wordt gemaximeerd, het alternatief van normeren, wat dit voor ondernemers betekent en wat wij sinds 2024 in dit dossier hebben gedaan. De verdieping staat op de onderliggende pagina's.
Deze pagina gaat niet over de vraag hoe iemand aan een plek komt. Zij gaat over de juridische grondslag: op welke rechtsfiguur berust een coffeeshop, wanneer ontstaat schaarste en wat volgt daar wel en niet uit.
Coffeeshops opereren op basis van een gedoogverklaring. In Apeldoorn (ABRvS 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3431) is vastgesteld dat artikel 12 van de Dienstenrichtlijn daarop niet van toepassing is; de Rechtbank Midden-Nederland bevestigde dit op 12 december 2025 (ECLI:NL:RBMNE:2025:7604). Apeldoorn maakt de gedoogverklaring wél toetsbaar voor rechtsbescherming — maar maakt haar niet tot een vergunning.
Een exploitatievergunning op grond van de APV, de gedoogverklaring voor de verkoop van cannabis en de planologische aanvaardbaarheid van een locatie zijn drie afzonderlijke rechtsfiguren met eigen grondslagen. Zij mogen niet als één vergunningenstelsel worden behandeld waarop het Unierechtelijke verdeelregime automatisch van toepassing is.
Stelt een gemeente zelf een maximum vast, dan kan daardoor nationale schaarste ontstaan. Op het moment dat daadwerkelijk beschikbare ruimte wordt verdeeld, kunnen daaraan eisen van transparantie en gelijke kansen zijn verbonden (vgl. Speelautomatenhal Vlaardingen, ECLI:NL:RVS:2016:2927). Dat is iets anders dan een plicht om bestaande posities periodiek opnieuw te verdelen.
In Heerlen (ABRvS 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1925) is beoordeeld of de toepassing van bestaand beleid in dat geval evenredig was; er volgt geen algemene tienjaarstermijn uit. Ook in Roermond is over de omstandigheden van dat geval geoordeeld: geen algemene vijfjaarstermijn en geen norm voor andere gemeenten.
De volledige uitwerking van de rechtspraak staat op onze subpagina rechtspraak & jurisprudentie.
Een maximum wordt niet alleen beoordeeld op de vraag of de gemeente bevoegd is, maar op de vraag of het gekozen instrument geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Die lijn volgt uit artikel 3:2, 3:4 lid 2 en 3:46 Awb en uit de conclusie van A-G Widdershoven (6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1847).
Welk concreet publiek belang moet worden beschermd en welk probleem doet zich daadwerkelijk voor? Dat vraagt een objectieve en actuele vaststelling van de feiten (art. 3:2 Awb), niet een verwijzing naar beleid dat jaren eerder is vastgesteld.
Dat er straathandel, illegale teelt, drugstoerisme of overlast bestaat, bewijst nog niet dat het aantal coffeeshops daarvan de oorzaak is. Er moet worden onderbouwd waarom een numerieke beperking juist daarop aangrijpt — en waarom het beleid niet tegen zijn eigen doelstellingen in werkt.
Welke bescherming bieden locatiecriteria, exploitatievoorwaarden, Bibob-toetsing, toezicht en handhaving en het omgevingsplan al? Wat voegt een absoluut plafond daar nog zelfstandig aan toe? Bevoegdheid en rechtvaardiging zijn twee verschillende vragen.
Continuïteit, investeringen, personeel, bedrijfsopvolging en ondernemingswaarde horen kenbaar in de evenredigheidsbeoordeling te worden betrokken (art. 3:4 lid 2 Awb) en in de motivering terug te komen (art. 3:46 Awb).
Door inhoudelijke en ruimtelijke voorwaarden te stellen kan een gemeente haar beleidsdoelen bereiken zonder een numeriek plafond als vertrekpunt te nemen. Dat is geen wondermiddel dat schaarste “oplost”: het betekent dat de gemeente stuurt op wat zij werkelijk wil beschermen — locatie, spreiding, ruimtelijke aanvaardbaarheid, het woon- en leefklimaat en de wijze van exploitatie (vgl. ABRvS 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1001).
Leg in het omgevingsplan vast waar een coffeeshop planologisch toelaatbaar is en hoe de spreiding over de gemeente eruitziet.
Normeer afstand tot gevoelige functies en stel eisen ter bescherming van het woon- en leefklimaat, in plaats van een aantal te fixeren.
Houd via de APV grip op exploitatievoorwaarden, openingstijden, toezicht en handhaving — daar zit de feitelijke regie.
Zo bereikt de gemeente haar doelen zonder een absoluut aantal posities als startpunt van het beleid te nemen.
Bezin voordat u begint. Wilt u als gemeente regie houden, normeer dan in plaats van te maximeren — en leg pas een aantal vast als daarvoor een zelfstandige, actuele onderbouwing bestaat.
Bekijk de uitgebreide handreiking voor gemeentenDe discussie over schaarse vergunningen is niet uitsluitend een bestuursrechtelijk vraagstuk. Tijdelijke posities en nieuwe verdeelprocedures hebben rechtstreeks gevolgen voor investeringen, financiering, werkgeverschap en de mogelijkheid een bedrijf over te dragen. Dat staat op spanning met de landelijke inzet op minder regeldruk, stabiel beleid en meer ondernemingszekerheid.
Deze belangen zijn geen bijkomstigheid: zij horen kenbaar in de beleidskeuze en in de evenredigheidsbeoordeling te worden betrokken (art. 3:4 lid 2 Awb). Wij hebben ze daarom ook onder de aandacht gebracht van de minister van Economische Zaken en de Tweede Kamer.
Wat juridisch wél en niet verplicht is.
De gemeentelijke keuze en de gevolgen daarvan.
Onze argumenten, oplossingen en correspondentie.
Een coffeeshop opereert op basis van een gedoogverklaring, geen vergunning. De Dienstenrichtlijn is daarop niet van toepassing (ABRvS 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3431; Rechtbank Midden-Nederland 12 december 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:7604). Er bestaat dus geen Europeesrechtelijke plicht om gedoogverklaringen periodiek te herverdelen.
Schaarste ontstaat pas wanneer een gemeente zelf het aantal gedoogverklaringen maximeert. Die keuze moet actueel, noodzakelijk en evenredig zijn onderbouwd (art. 3:2, 3:4 lid 2 en 3:46 Awb) — inclusief de gevolgen voor bestaande ondernemingen.
Ons alternatief: normeren in plaats van maximeren. Een gemeente kan regie houden via locatie, spreiding en exploitatievoorwaarden in het omgevingsplan en de APV, zonder vooraf een numeriek plafond te creëren.
Wij vragen sinds 2024 aandacht voor de manier waarop het leerstuk van schaarse vergunningen wordt toegepast op coffeeshops. Hieronder staat per moment wat wij hebben gedaan, bij wie en met welk document — en welke uitspraken in die periode zijn gedaan.
Onze inzet richt zich op gemeenten, de VNG, verschillende ministeries en de Tweede Kamer.
Zorgen over invoering schaarse vergunningen voor coffeeshops
Samen met andere coffeeshopverenigingen hebben wij de VNG gevraagd aandacht te besteden aan de discussie die in steeds meer gemeenten ontstond over het invoeren van schaarse vergunningen voor coffeeshops.
Aanleiding was onder meer de uitspraak over de exploitatievergunningen van twee coffeeshops in Roermond. Wij maakten daarbij onderscheid tussen de exploitatievergunning en de gedoogverklaring en wezen op de mogelijke gevolgen van periodieke wisselingen van exploitanten voor openbare orde, consumentenbescherming, investeringen, personeel, bedrijfsopvolging en bestaande locaties.
Wij riepen de VNG op de brief onder de aandacht van haar leden te brengen en gemeenten te adviseren niet over te gaan tot het invoeren van schaarse vergunningen voor coffeeshops.
Schaarse vergunningen ingebracht in gesprek over de dienstensector
Wij namen deel aan de ronde tafel over de dienstensector bij het ministerie van Economische Zaken. Daar hebben wij vanuit de praktijk van coffeeshopondernemers aandacht gevraagd voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn en het leerstuk van schaarse vergunningen.
Gemeenteraad uitgelegd wat schaarse gedoogverklaringen voor coffeeshops betekenen
Wij hebben bij de gemeenteraad van Amersfoort ingesproken over het voorgenomen coffeeshopbeleid en de toepassing van het leerstuk van schaarse rechten op coffeeshops.
Tijdens het inspreken hebben wij de raad uitgelegd welke gevolgen het tijdelijk maken en opnieuw verdelen van bestaande posities kan hebben voor coffeeshopondernemers. Daarbij hebben wij aandacht gevraagd voor het onderscheid tussen de juridische verplichtingen die voor gemeenten gelden en de beleidskeuzes die zij zelf maken, en voor de gevolgen voor bestaande ondernemingen, investeringen, personeel en bedrijfsopvolging.
Gemeenten blijven gedoogverklaringen als schaars behandelen
Wij hebben de VNG opnieuw aangeschreven omdat gemeenten bleven stellen dat gedoogverklaringen onder het leerstuk van schaarse rechten vallen en dat nationale en Europese regels zouden verplichten tot tijdelijke toestemmingen en verdelingsprocedures.
Wij wezen daarbij op het standpunt van het ministerie van Justitie en Veiligheid uit 2021, de toen beschikbare rechtspraak en het juridische onderscheid tussen de exploitatievergunning en de gedoogverklaring.
Wij vroegen de VNG gemeenten actief te informeren over de juridische status van gedoogverklaringen en duidelijkheid te bevorderen over de toepassing van het leerstuk van schaarse rechten op coffeeshops.
Ontwikkeling in de rechtspraak
De Raad van State oordeelde dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op de gedoogverklaring voor de verkoop van cannabis. De Afdeling oordeelde daarnaast dat wanneer het aantal gedoogverklaringen is beperkt en deze daardoor schaars zijn, zij een beperkte looptijd moeten hebben (ECLI:NL:RVS:2025:1925).
Gevolgen van de uitspraak laten onderzoeken
Na de uitspraak van de Raad van State hebben wij juridisch advies laten opstellen over de gevolgen van Heerlen voor coffeeshopgedoogverklaringen en de juridische positie van bestaande coffeeshopondernemers.
Minister gevraagd om duidelijkheid na nieuwe rechtspraak
Na de uitspraken in Roermond, Apeldoorn en Heerlen hebben wij de minister gevraagd of het standpunt van het ministerie uit 2021 nog steeds gold.
Wij vroegen expliciet of nog steeds als uitgangspunt gold dat het leerstuk van schaarse rechten in beginsel niet van toepassing is op gedoogverklaringen voor coffeeshops en daaruit in beginsel geen verplichting volgt om een verdeelprocedure in te richten.
Ook vroegen wij duidelijkheid over de verhouding tussen de exploitatievergunning voor horeca en de afzonderlijke gedoogverklaring voor cannabisverkoop.
Wij hebben in een overleg op 20 november 2025 gesproken over de toepassing van het leerstuk van schaarse vergunningen en de gevolgen daarvan voor bestaande ondernemingen.
Ontwikkeling in de rechtspraak
De Rechtbank Midden-Nederland deed uitspraak over het Amersfoortse coffeeshopbeleid (ECLI:NL:RBMNE:2025:7604). De uitspraak wordt inhoudelijk behandeld onder Rechtspraak.
Gemeenteraden rechtstreeks geïnformeerd
Wij hebben gemeenteraden rechtstreeks geïnformeerd over de actuele juridische discussie rond schaarse vergunningen en coffeeshops.
In deze brief hebben wij nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de onderbouwing van bestaande maximumstelsels en de gevolgen die gemeenten daaraan verbinden. Wij wezen daarbij op zorgvuldige voorbereiding, motivering, evenredigheid, de onderbouwing van het gekozen aantal en de mogelijkheid van minder ingrijpende alternatieven.
“Bezin voordat u begint. Indien u als gemeente regie wilt houden, kan dat ook zonder schaarste: door te normeren in plaats van te maximeren.”
Gevolgen voor ondernemers onder de aandacht gebracht
Met het oog op het commissiedebat Midden- en Kleinbedrijf van 1 juli 2026 hebben wij op 27 juni 2026 bij de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken aandacht gevraagd voor de gevolgen van de toepassing van schaarse vergunningen voor ondernemers.
Daarbij hebben wij onder meer gewezen op regeldruk, kosten, investeringszekerheid, stabiel beleid en vergunningstermijnen die onvoldoende ruimte kunnen bieden om investeringen terug te verdienen.
Schaarse vergunningen gekoppeld aan regeldruk en ondernemingszekerheid
Naar aanleiding van het commissiedebat Midden- en Kleinbedrijf hebben wij minister Herbert gevraagd de gevolgen van de huidige toepassing van schaarse vergunningen mee te nemen in haar aanpak van regeldruk en ondernemerschap.
Wij hebben gewezen op de administratieve lasten, uitvoeringskosten en juridische procedures en op de gevolgen voor ondernemingszekerheid, investeringsbereidheid, financierbaarheid, werkgelegenheid en bedrijfsopvolging.
Daarnaast hebben wij de minister uitgenodigd voor een werkbezoek aan een coffeeshoponderneming, zodat zij in de praktijk kan zien aan hoeveel wet- en regelgeving, vergunningseisen, administratieve verplichtingen en controles coffeeshopondernemers dagelijks moeten voldoen.
Daarom hebben wij de minister gevraagd specifiek te kijken naar:
Onze inzet is in de afgelopen twee jaar verbreed, maar de kern is hetzelfde gebleven. Wij bestrijden niet dat gemeenten coffeeshopbeleid mogen voeren of dat zij onder omstandigheden een maximum kunnen hanteren. Wij stellen wel de vraag of de keuze voor een maximum voldoende wordt onderbouwd en of de gevolgen die vervolgens aan die zelf gecreëerde schaarste worden verbonden noodzakelijk en evenredig zijn.
De rechtspraak heeft daarbij een belangrijk onderscheid verduidelijkt. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op de gedoogverklaring voor cannabisverkoop. Een gemeente kan door zelf een maximum te stellen wel schaarste creëren, waaraan juridische verplichtingen verbonden zijn. Daaruit volgt echter geen algemene automatische verplichting om bestaande coffeeshops periodiek opnieuw te verdelen of daarvoor een loting te organiseren.
Daarom is onze inzet steeds meer verschoven naar de vraag die daaraan voorafgaat: waarom maximeert een gemeente eigenlijk? Welk concreet probleem wordt daarmee opgelost, waarom is juist het gekozen aantal noodzakelijk en kunnen dezelfde doelen niet met minder ingrijpende instrumenten worden bereikt?
Tegelijkertijd hebben wij het dossier verbreed naar de economische en maatschappelijke gevolgen. Schaarse vergunningen gaan niet alleen over bestuursrecht. De gekozen systematiek raakt investeringen, financierbaarheid, werknemers, bedrijfsopvolging, ondernemingswaarde, pensioenvoorzieningen en regeldruk. Juist daarom hebben wij het onderwerp inmiddels ook nadrukkelijk op de landelijke ondernemersagenda geplaatst.
Onze inzet gaat daarom langs drie sporen: juridisch waar nodig, bestuurlijk waar mogelijk en politiek waar structurele verandering nodig is.
Wij volgen de jurisprudentie, toetsen gemeentelijke redeneringen en brengen in kaart wat uit de rechtspraak daadwerkelijk volgt — en wat niet.
Wij gaan in gesprek met gemeenten, VNG en ministeries en bieden gemeenten een alternatief: eerst onderbouwen en waar mogelijk normeren in plaats van maximeren.
Wij brengen de gevolgen voor regeldruk, ondernemingszekerheid, investeringen, werkgelegenheid en bedrijfsopvolging onder de aandacht van kabinet en Tweede Kamer.
Chronologisch overzicht van de brieven, gespreksstukken en juridische notities achter dit dossier. De volledige PDF’s zijn beschikbaar voor ingelogde leden.
Onderbouwing dat een gedoogverklaring geen vergunning is in de zin van de Awb en de Dienstenrichtlijn, met advies over looptijd en continuïteit.
Signalering dat gemeenten het leerstuk van schaarse vergunningen steeds vaker op coffeeshops toepassen en bestaande posities tijdelijk maken, met de vraag of de systematiek voor reguliere schaarse vergunningen zonder meer op gedoogverklaringen kan worden toegepast.
Onze inbreng over de toepassing van de Dienstenrichtlijn en het leerstuk van schaarse vergunningen vanuit de praktijk van coffeeshopondernemers.
Aanvullende onderbouwing met bijlagen over het onderscheid exploitatievergunning en gedoogverklaring, en het verzoek gemeenten actief te informeren.
Signalering van gemeentelijke afspraken over maximering en herverdeling, met de juridische aandachtspunten per afspraak.
Uitleg dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, dat de Afdeling geen algemene termijn van tien jaar voorschrijft en hoe evenredigheid moet worden onderbouwd.
Verzoek om duidelijkheid over de toepassing van het leerstuk van schaarse vergunningen op coffeeshops, met bespreking van Roermond, Apeldoorn, Heerlen en het experiment.
Duiding wanneer welke verplichtingen gelden: coffeeshops hebben een gedoogverklaring en geen Dienstenrichtlijnvergunning (Roermond, Apeldoorn), terwijl gemeentelijke maximering wel feitelijke schaarste oplevert. Bij feitelijke schaarste gelden een beperkte looptijd, transparantie bij een vrijkomende plek (Didam) en de evenredigheidstoets van art. 3:4 Awb — maar geen periodieke herverdeling.
Uitwerking van het verschil tussen Dienstenrichtlijn-schaarste en nationale (beleidsmatige) schaarste, inclusief VNG-handreiking en Apeldoornbeleid.
Uitgewerkte versie met vindplaatsen: VNG-Handreiking Schaarse Vergunningen (2024, par. 4.5), de uitleg dat bezwaar en beroep na Apeldoorn géén gelijkstelling met een vergunning betekent, en de eisen aan een maximumstelsel via art. 3:4 Awb, Promoimpresa en de kampeerterreinen-uitspraak. Ook: looptijden van 1, 3 of 5 jaar houden zelden stand en leges mogen alleen kostendekkend zijn.
Oproep aan raadsleden om vóór de verdeelvraag te toetsen of een plafond nodig en onderbouwd is, met art. 3:2, 3:4 en 3:46 Awb, ondernemersgevolgen en het omgevingsplan als alternatief. Inclusief juridische bijlage.
Inbreng voor het commissiedebat Midden- en Kleinbedrijf van 1 juli 2026 over regeldruk, kosten voor ondernemers, investeringszekerheid, stabiel beleid, bedrijfsopvolging en vergunningstermijnen die te kort kunnen zijn om investeringen terug te verdienen.
Verzoek aan de minister om de gevolgen van de huidige toepassing van schaarse vergunningen mee te nemen in haar aanpak van regeldruk en ondernemerschap: administratieve lasten, uitvoeringskosten en juridische procedures, ondernemingszekerheid en investeringsbereidheid, financierbaarheid en werkgelegenheid, bedrijfsopvolging en de verhouding tot de landelijke inzet op minder regeldruk. Met bijlage en een uitnodiging voor een werkbezoek aan een coffeeshoponderneming.
Werkt uw gemeente aan nieuw coffeeshopbeleid of wordt een bestaand maximum opnieuw beoordeeld? De volledige juridische en praktische uitwerking — inclusief de VNG-handreiking, de Awb-toets en de mogelijkheden van het omgevingsplan — staat op onze handreiking voor gemeenten.
Bekijk de uitgebreide handreiking voor gemeentenDit dossier over schaarse vergunningen en maximumstelsels is een publicatie van de Bond van Cannabis Detaillisten (BCD), sinds 1994 de landelijke brancheorganisatie van Nederlandse coffeeshops. Wie ons vertegenwoordigt en hoe wij zijn georganiseerd, staat op Over ons.
