Onderdeel van: Schaarse vergunningen
Geen enkele regel verplicht gemeenten tot een numeriek maximum: het is een beleidskeuze die actueel, noodzakelijk en evenredig onderbouwd moet zijn.
Feitelijke schaarste ≠ schaarse vergunning
Het cruciale onderscheid: een coffeeshop heeft geen vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn (zaak Roermond, ECLI:NL:RVS:2023:3482; zaak Apeldoorn, ECLI:NL:RVS:2023:3431). Een gedoogverklaring is geen vergunning, omdat geen vergunning kan worden verleend voor handelingen met een product dat bij wet verboden is. Een door de gemeente gehanteerd maximum leidt daarom hooguit tot feitelijke (beleidsmatige) schaarste — niet tot een schaars publiek recht in de zin van het Unierecht.
Dit standpunt is bevestigd door het Ministerie van Justitie en Veiligheid (brief 14 oktober 2021, kenmerk 3010883) en door de VNG in de Handreiking Schaarse Vergunningen (2024, par. 4.5). De VNG schrijft expliciet dat de gedoogverklaring "waarschijnlijk niet onder de Dienstenrichtlijn of het Werkingsverdrag valt" en dat het gemeentelijk maximum uitsluitend tot beleidsmatige schaarste leidt.
Bezwaar en beroep ≠ gelijkstelling met vergunning
Sinds ABRvS 13 september 2023 (Apeldoorn) staat bezwaar en beroep open tegen het afgeven, weigeren of intrekken van een gedoogverklaring. Sommige gemeenten lezen daarin dat een gedoogverklaring "gelijkstaat" aan een vergunning. Dat is onjuist: de Afdeling herstelt enkel een lacune in rechtsbescherming. De juridische aard verandert niet — een gedoogverklaring blijft een besluit tot niet-handhaven, geen vergunning, en zeker geen vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn.
Gelijke kansen: Vlaardingen is de basis, niet Didam
De nationale norm voor het verdelen van schaarse publieke rechten komt uit het bestuursrecht: Speelautomatenhal Vlaardingen (ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927). Die norm vraagt om een passende mate van openbaarheid en gelijke kansen op het moment dat een overheid een schaars recht daadwerkelijk verdeelt. Didam is een civielrechtelijke lijn over de uitgifte van onroerend goed en is voor gedoogverklaringen niet de primaire juridische grondslag; wij gebruiken die uitspraak daarom niet als zelfstandige basis.
Ook uit Vlaardingen volgt geen verplichting tot periodieke openstelling, geen voorgeschreven looptijd en geen Dienstenrichtlijn-regime. Ontstaat er door gemeentelijke maximering nationale schaarste, dan houdt de gemeente ruimte om zelf te bepalen hoe zij daarmee omgaat — met transparantie op het moment dat een plaats daadwerkelijk vrijkomt, zonder dat bestaande ondernemers periodiek opnieuw moeten concurreren om hun eigen positie.
Een maximumstelsel mag nooit willekeurig zijn
Of het nu gaat om feitelijke schaarste of om een schaarse vergunning: artikel 3:4 Awb geldt altijd. De gemeente moet objectief motiveren:
- welk concreet probleem zich voordoet;
- waarom dat probleem wordt veroorzaakt door méér aanbieders;
- waarom maximering noodzakelijk en geschikt is;
- waarom minder ingrijpende maatregelen onvoldoende zijn;
- en waarom juist het gekozen aantal proportioneel is.
Vaste rechtspraak bevestigt dit (ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927; ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946 — standplaatsen). Een plafond zonder feitenonderzoek, probleemstelling, alternatievenafweging of evenredigheidstoets is willekeurig en wordt vrijwel standaard door de rechter vernietigd. In de praktijk schieten gemeenten juist op deze punten tekort: plafonds worden vaak "historisch gegroeid" of met "één is genoeg" gemotiveerd, terwijl coffeeshops wél worden geconfronteerd met beperkte looptijden, dreigende herverdeling en een strenger sanctieregime dan de reguliere horeca.
Niet de vergunningsduur, maar de bevoegdheid van de burgemeester is ingeperkt
De rechtspraak van de Afdeling sinds september 2023 wordt vaak gelezen als een verplichting tot tijdelijke gedoogverklaringen. Dat is een misvatting. Wat de Afdeling in werkelijkheid heeft ingeperkt is de discretionaire bevoegdheid van de burgemeester om een maximum te hanteren: een plafond mag niet langer enkel rusten op een bestuurlijk gewenst aantal, maar moet objectief en toetsbaar worden onderbouwd. De gevolgen van een maximumstelsel — feitelijke schaarste en zware motiveringseisen — vloeien voort uit die beleidskeuze, niet uit de Dienstenrichtlijn.
Ook buiten het Unierecht moet een maximumstelsel worden gerechtvaardigd aan de hand van het evenredigheidsbeginsel: geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid (vgl. conclusie A-G Widdershoven 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1847).
Als een gemeente coffeeshops tóch als schaarse vergunning aanmerkt
Volgens de VNG-handreiking (par. 3.3) is dat een gesloten stelsel: de gemeente moet dan het volledige régime van artikel 12 Dienstenrichtlijn integraal toepassen — vooraf bekendgemaakte, objectieve, toetsbare en non-discriminatoire criteria, een volledig transparante selectieprocedure, geen onbepaalde tijd, en een vergunningsduur die economisch herleidbaar is tot de terugverdientijd van investeringen. Een gemeente kan dus niet kiezen welke onderdelen zij toepast.
Regie zonder schaarste: normstelling via het omgevingsplan
Wil een gemeente regie houden op locatie, spreiding en voorwaarden, dan biedt het omgevingsplan een alternatief dat géén feitelijke schaarste creëert. Door planologisch te normeren — in plaats van te maximeren — blijven bestaande exploitanten in hun positie, vervalt de noodzaak van steeds zwaardere motivering van een plafond, en wordt vestiging en exploitatie in een transparant en handhaafbaar kader gereguleerd. Kortom: bezin voordat u begint — wie regie wil houden kan dat ook zonder schaarste.