Schaarse
vergunningen

De Bond van Cannabis Detaillisten (BCD) is opgericht in 1994 met als doel het verantwoord gebruik van cannabis te bevorderen en een constructieve dialoog te onderhouden met beleidsmakers, burgemeesters, gemeenteraadsleden en ambtenaren. Vanuit die rol zetten wij ons in voor een veilig en gereguleerd cannabisbeleid in Nederland.

Wij volgen al geruime tijd de ontwikkelingen rond het coffeeshopbeleid en de toepassing van het leerstuk van schaarse vergunningen. Gelet op de recente hernieuwde samenstelling van veel gemeenteraden en de ontwikkelingen op dit dossier vinden wij het van belang u hierover te informeren.

Coffeeshops géén schaarse vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn

Helaas zien wij dat gemeenten nog steeds ten onrechte stellen dat zij verplicht zijn om een schaarse-vergunningensystematiek toe te passen op coffeeshops. In verschillende gemeenten worden bestaande vergunningen en gedoogverklaringen voor onbepaalde tijd omgezet naar tijdelijke toestemmingen en wordt dit gepresenteerd als een juridisch noodzakelijk gevolg. Er wordt gehandeld alsof gemeenten tot deze koers verplicht zijn, terwijl die verplichting in deze algemene vorm niet uit de rechtspraak volgt.

De gevolgen van deze beleidswijzigingen zijn aanzienlijk. Ondernemers kunnen de onderneming verliezen, waardoor onzekerheid ontstaat over voortzetting, terwijl sommige ondernemers al jarenlang zonder noemenswaardige problemen exploiteren. Daarnaast raken deze beleidswijzigingen direct de continuïteit en waarde van ondernemingen. Als voortzetting of overname verder wordt bemoeilijkt, kan bedrijfsopvolging in de praktijk onmogelijk worden en komt ook de opgebouwde ondernemingswaarde, inclusief de pensioenvoorziening, onder druk te staan. De gevolgen werken bovendien direct door naar personeel en bedrijfscontinuïteit.

Naast deze onzekerheid neemt ook de regeldruk toe. Ondernemers worden geconfronteerd met procedures waarin zij moeten meedingen naar de eigen positie, terwijl beleidswijzigingen en besluiten in toenemende mate leiden tot bezwaar- en beroepsprocedures. Daarmee staat deze praktijk op gespannen voet met de uitgangspunten van het coalitieakkoord, waarin juist wordt ingezet op vermindering van regeldruk, stabiel beleid, voorspelbaarheid voor ondernemers, bescherming van bedrijfsopvolging en versnelling van vergunningverlening.

Bevestiging in recente rechtspraak

Uit de jurisprudentie volgt dat coffeeshops niet beschikken over een vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn, maar opereren op basis van een gedoogverklaring. Dat uitgangspunt is opnieuw bevestigd in de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 12 december 2025, waarin is bevestigd dat een gedoogverklaring “niet beschouwd kan worden als een ‘schaars publiek recht’ zoals bedoeld in het Unierecht” (ECLI:NL:RBMNE:2025:7604).

Wat eveneens uit de jurisprudentie blijkt, is dat een door de gemeente gehanteerd maximumstelsel wél juridische consequenties heeft. Indien een gemeente het aantal gedoogverklaringen maximeert, ontstaat feitelijke schaarste. Die schaarste is in dat geval het gevolg van een door de gemeente gemaakte beleidskeuze, en niet van een rechtstreeks uit de Dienstenrichtlijn voortvloeiende verplichting.

Geen verplichting, wel bestuurlijke verantwoordelijkheid

Juist omdat het maximumstelsel voortkomt uit bestuurlijke keuzes, moet het bestuur aantonen dat de gekozen maatregel noodzakelijk en evenredig is. Dat betekent dat inzichtelijk moet worden gemaakt waarom een beperking van het aantal coffeeshops nodig is en waarom minder ingrijpende maatregelen niet volstaan. Deze eisen volgen uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De Algemene wet bestuursrecht stelt duidelijke eisen. Het bestuursorgaan moet de relevante feiten en belangen zorgvuldig vaststellen (artikel 3:2 Awb), het besluit deugdelijk motiveren (artikel 3:46 Awb) en voorkomen dat de gevolgen onevenredig zijn (artikel 3:4 Awb). Ook buiten het Unierecht moet een maximumstelsel worden gerechtvaardigd aan de hand van het evenredigheidsbeginsel — een toets aan geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid (vgl. A-G Widdershoven, ECLI:NL:RVS:2018:1847).

Het hanteren van een maximumaantal coffeeshops is in beginsel een beleidskeuze van de burgemeester. Sinds de uitspraak van de Hoge Raad geldt echter dat zo'n maximum, mede vanwege de juridische gevolgen van een maximumstelsel, niet meer enkel op een bestuurlijk gewenst aantal kan worden gebaseerd. De burgemeester blijft formeel bevoegd een maximum vast te stellen of te handhaven, maar alleen wanneer dat aantal objectief en toetsbaar kan worden onderbouwd.

Regie zonder schaarste: normstelling via het omgevingsplan

Juist door de juridische gevolgen van een maximumstelsel is de discretionaire bevoegdheid van de burgemeester niet onbegrensd, maar aan zwaardere motiveringseisen gebonden. Mede gelet op de gedoogde positie van coffeeshops is toepassing van schaarse verdeling bij coffeeshops onwenselijk. De verplaatsing of vestiging van een coffeeshop geeft in de praktijk al vaak aanleiding tot bezwaar- en beroepsprocedures; toepassing van schaarse verdeling leidt al snel tot veel onrust en langdurige, ingrijpende trajecten.

Normstelling via het omgevingsplan biedt daarvoor een alternatief. Daarmee kan worden gestuurd op locatie, spreiding en voorwaarden, zonder dat een systeem wordt toegepast dat feitelijke schaarste creëert en bestaande exploitanten direct in hun positie raakt. Waar een maximumstelsel schaarste creëert en daarmee zware motiveringseisen en ingrijpende gevolgen met zich brengt, biedt het omgevingsplan een transparant en handhaafbaar kader waarin vestiging en exploitatie planologisch worden gereguleerd.

De gemeente behoudt daarmee regie op locatie, spreiding en voorwaarden, zonder een plafond te hanteren waarvan de noodzaak steeds opnieuw moet worden aangetoond.

Bezin voordat u begint. Indien u als gemeente regie wilt houden, kan dat ook zonder schaarste: door te normeren in plaats van te maximeren.