Onderzoeksrapport over internationaal cannabisbeleid aangeboden aan Tweede Kamer

Op 8 oktober 2024 heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) namens de Ministeries van Justitie en Veiligheid (JenV) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) het rapport “Internationale ontwikkelingen in cannabisbeleid voor recreatief gebruik” aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit rapport, opgesteld door RAND Europe en het Trimbos-instituut, werd in 2022 aangevraagd om een overzicht te geven van de internationale ontwikkelingen op het gebied van recreatief cannabisgebruik. Het onderzoek is inmiddels afgerond en biedt nu waardevolle inzichten die kunnen worden gebruikt bij de vorming van toekomstig cannabisbeleid in Nederland.

Achtergrond en aanleiding voor het onderzoek

In 2022 vroegen de ministers van Justitie en Veiligheid (JenV) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) dit onderzoek aan, met als doel te begrijpen hoe internationale cannabisontwikkelingen relevant kunnen zijn voor Nederland. Dit verzoek vloeit voort uit het coalitieakkoord van 2021, waarin werd afgesproken dat het kabinet Rutte IV in 2024 een kabinetsstandpunt zou innemen over het Experiment Gesloten Coffeeshopketen. In lijn met deze afspraak schreven de ministers in 2022 een brief aan de Tweede Kamer, waarin zij de criteria uiteenzetten voor de beoordeling van de uitkomsten van het experiment. Daarbij werd aangegeven dat internationale ontwikkelingen betrokken zouden worden bij de beleidsvorming rond cannabis, wat leidde tot het opstellen van dit onderzoeksrapport.

Gezien de demissionaire status van het kabinet Rutte IV en de komst van het kabinet Schoof is er in 2024 echter geen kabinetsstandpunt ingenomen. In plaats daarvan zal, acht maanden voor het einde van het experiment, een evaluatieverslag door de Begeleidings- en Evaluatiecommissie worden aangeleverd. Dit verslag, samen met het voorliggende onderzoek, zal dan door het zittende kabinet worden gebruikt om beleidsbeslissingen te nemen over het toekomstige cannabisbeleid. Op basis van een toezegging tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in 2017, wordt verwacht dat de resultaten van het experiment ook met de Eerste Kamer zullen worden gedeeld. Het voorliggende onderzoek is geen directe evaluatie van het experiment zelf, maar is bedoeld om te zijner tijd de besluitvorming rondom het experiment te ondersteunen.

Onderzoeksopzet en methodologie

Het onderzoeksteam heeft een combinatie van methoden toegepast, waaronder literatuuronderzoek, interviews en casestudies. Ze voerden zeven interviews uit met internationale experts en twintig aanvullende interviews met beleidsmakers en stakeholders uit de onderzochte landen. De studie concentreerde zich op drie typen cannabisreguleringsmodellen die internationaal zijn toegepast sinds 2010. Ook werden deze modellen onderzocht op hun effectiviteit, juridische kaders, en de mate van samenwerking tussen betrokken partijen. Dit maakt het onderzoek relevant als basis voor het toekomstige Nederlandse beleid, hoewel het geen conclusies trekt over wat Nederland zou moeten doen.

Belangrijkste bevindingen en modellen van cannabisregulering

Het rapport identificeert drie hoofdcategorieën van regulering voor recreatief cannabisgebruik:

1. Thuisteelt en Cannabisclubs: Deze aanpak, die onder andere wordt toegepast in Duitsland en Luxemburg, staat kleinschalige teelt en collectief gebruik toe binnen een strikt gereguleerde clubstructuur. Deze modellen zijn vaak gericht op niet-commercieel gebruik en zijn populair vanwege hun beperkte schaal, waarbij de controle bij de gebruikers zelf blijft.
2. Commerciële Verkoop: In Canada en verschillende Amerikaanse staten is een breed scala aan commerciële modellen voor cannabisverkoop opgezet. In Quebec bijvoorbeeld beheert een staatsmonopolie de markt, terwijl andere regio’s een privaat marktmodel gebruiken dat vaak strikte regels bevat over verkoopvolumes, THC-gehaltes en andere beperkingen.
3. Hybride Modellen: Uruguay biedt een uniek voorbeeld van een gemengd model dat thuisteelt, cannabisclubs en apotheekverkoop combineert. Dit model probeert consumenten meerdere legale opties te geven, terwijl het tegelijkertijd de illegale markt probeert te verdringen door toegankelijkheid en toezicht te optimaliseren.

Doelstellingen van legalisering

In de onderzochte jurisdicties is gebleken dat beleidswijzigingen vaak gericht zijn op een combinatie van volksgezondheid, openbare veiligheid, en criminaliteitsbestrijding. In de Verenigde Staten speelt bovendien het potentieel voor belastinginkomsten een belangrijke rol. In Canada en Uruguay zijn volksgezondheid en bescherming tegen georganiseerde misdaad belangrijke motieven. Het rapport benadrukt echter dat de resultaten afhankelijk zijn van de specifieke invulling van elk beleid, wat kan leiden tot verschillende uitkomsten per land en model.

Geconstateerde effecten en uitdagingen

De geobserveerde effecten van cannabisregulering zijn divers en vaak afhankelijk van het lokale beleid:

• Volksgezondheid: In Californië en andere delen van de Verenigde Staten werd een toename in cannabisgebruik waargenomen na de invoering van gereguleerde verkoopmodellen. Dit verschilt echter per regio en bevolkingsgroep. In Quebec bleek het striktere beleid minder negatieve gevolgen te hebben voor jongeren en openbare gezondheid.
• Illegale Markten: Hoewel regulering bedoeld is om illegale markten terug te dringen, blijven deze in sommige landen aanwezig. In Uruguay worden bijvoorbeeld grijze markten gesignaleerd, waar legaal geteelde cannabis via illegale kanalen wordt verspreid. 

Het rapport biedt 25 aanbevelingen die beleidsmakers kunnen helpen bij het ontwikkelen van een robuust en samenhangend cannabisbeleid. Enkele belangrijke aanbevelingen zijn:

• Gefaseerde Implementatie: De onderzoekers suggereren dat nieuw beleid in fases moet worden geïmplementeerd. Hierdoor kunnen beleidsmakers en handhavingsinstanties monitoren en indien nodig bijsturen.
• Verantwoordelijke Transparantie richting Internationale Verdragen: Het legaliseren van cannabis voor recreatief gebruik kan conflicteren met internationale verdragen. De onderzoekers benadrukken het belang van open verantwoording naar instanties zoals de International Narcotics Control Board (INCB).
• Inbouwen van Lokale Flexibiliteit: Gemeenten zouden ruimte moeten krijgen om het beleid lokaal af te stemmen, zodat regionale verschillen in vraag en cultuur kunnen worden meegenomen.

Wat betekent dit voor Nederland?

Hoewel het Experiment Gesloten Coffeeshopketen zich nog in een vroeg stadium bevindt, biedt dit rapport belangrijke inzichten voor de beleidsvorming op de lange termijn. Als het experiment is afgerond, zal een nieuw kabinet moeten beslissen hoe het toekomstige cannabisbeleid eruit komt te zien. Dit rapport kan dan worden gebruikt om geïnformeerde keuzes te maken die zijn gebaseerd op internationale ervaring en lokale behoeften. Het rapport benadrukt dat beleidsvorming een geleidelijk proces moet zijn, waarbij ruimte is voor aanpassing en evaluatie op basis van wetenschappelijke inzichten en ervaringen uit andere landen.

Het onderzoek toont aan dat Nederland niet alleen staat in zijn zoektocht naar een gereguleerd en verantwoord cannabisbeleid. Landen over de hele wereld experimenteren met verschillende modellen en delen hun ervaringen. Het rapport biedt Nederlandse beleidsmakers de mogelijkheid om de effectiviteit van deze modellen te analyseren en te gebruiken als een springplank voor een beleid dat zowel rekening houdt met de nationale context als de dynamiek van de internationale cannabisregulering.

Dit rapport stelt beleidsmakers in staat om lering te trekken uit andere landen, terwijl Nederland zich voorbereidt op de eigen evaluaties en beleidsaanpassingen. Door in gesprek te blijven met internationale instanties en te leren van de ervaringen van anderen, kan Nederland werken aan een cannabisbeleid dat de gezondheid, veiligheid en rechtvaardigheid van de samenleving centraal stelt.

Na afloopt van het Experiment

Het Experiment Gesloten Coffeeshopketen bevindt zich momenteel nog in de overgangsfase. Zodra alle coffeeshops in de tien geselecteerde gemeenten exclusief zijn voorzien van legaal geteelde cannabis, gaat de experimenteerfase van vier jaar officieel van start. De resultaten en evaluaties van dit experiment zullen dan een belangrijke basis vormen voor de uiteindelijke beleidsbeslissingen.

Na afronding van het experiment zal het kabinet dat op dat moment zitting heeft, beslissen hoe het Nederlandse coffeeshop- en cannabisbeleid er in de toekomst uit zal zien. Dit rapport zal daarbij als referentiepunt worden gebruikt om inzicht te krijgen in de mogelijkheden en beperkingen van cannabisregulering, zoals ook in andere landen is onderzocht. Tot die tijd is er geen sprake van onmiddellijke beleidswijzigingen. De intentie is om, zodra de evaluaties van het experiment beschikbaar zijn, een volledig geïnformeerd besluit te nemen over het toekomstige beleid​.

Bronnen:

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2024D37208&did=2024D37208