Het cobra-effect van het Nederlandse cannabisbeleid

Het gedogen van cannabis was veertig jaar geleden bedoeld als opmaat naar legalisering. Dat die uitbleef, zadelde Nederland op met een probleem dat nog steeds in omvang toeneemt. Advocaat Maurice Veldman pleit voor een fundamentele herziening van een scheefgegroeid beleid.

Wanneer een beleidsmaatregel door onvoorziene werkingen uitmondt in precies het tegenovergestelde dan wat de bedoeling was, spreekt men wel van een ‘Cobra-effect’. De bedenker van deze term, de Duitse econoom Horst Siebert, muntte dit bestuurskundige begrip op basis van de gevolgen van een maatregel die de gouverneur van de toenmalige Britse kroonkolonie India ooit trof om een lokale cobraplaag het hoofd te bieden. Die gouverneur zette een premie op iedere gedode cobra die bij de autoriteiten werd ingeleverd. Meteen toog de bevolking enthousiast op slangenjacht. Het bleek lucratief om zelf cobra’s te kweken en die ook op het bureau van van de gouverneur te deponeren. De gouverneur werd zo bedolven onder de dode cobra’s en uiteindelijk voelde hij zich gedwongen de regeling te schrappen. Daarmee begon het probleem pas echt, want in een poging de lucratieve bijverdienste terug te krijgen begonnen de Indiërs nu zelf cobra’s uit te zetten. Aan het eind van de rit had India te kampen met de grootste cobraplaag aller tijden.

Ook het verbod op cannabisteelt kent een cobra-effect. Meer dan een zelfs. In een even dramatische als ontluisterende estafette van ondoordachte politieke inschattingen die nu al meer dan veertig jaar aan de gang is, hebben de diverse opeenvolgende bewindslieden die met dit dossier gemoeid zijn geweest met elke beleidsmaatregel precies het tegendeel bewerkt van wat zij zeiden te willen bereiken. En het foutenfestival dendert nog altijd onverdroten voort. Uit naam van bestrijding van de georganiseerde misdaad is die georganiseerde misdaad immer vaster in het zadel geholpen. De resultaten van dit wanbeleid zijn anno 2019 op een schrille wijze zichtbaar geworden.

Met de moord op advocaat Derk Wiersum heeft zich een ondergangsgevoel van de gemoederen meester gemaakt. Men spreekt in apocalyptische termen van Nederland als narcostaat, waartegen nieuwe drastische maatregelen geboden zijn. Nog eens 100 miljoen euro erbij voor de strijd tegen ondermijning. Strengere straffen. Minister Grapperhaus schermt met een antidrugseenheid die als A-team moet fungeren in een nieuwe vaderlandse war on drugs. De bewindsman legt de eindverantwoordelijkheid voor een probleem dat de overheid zelf in het leven heeft geroepen, nu neer bij de individuele burger die zich bedient van de markt van soft en hard drugs. Daarmee lijkt een lange maatschappelijke discussie over drugsgebruik helemaal terug bij af en je moet niet denken aan de ontwrichtende gevolgen die al deze opvlammende, onbekookte strijdlust kan hebben op de sociale orde.

Gedogen of niet gedogen, that’s the question. Wat is er aan de hand in dit land waar het verbod op softdrugs de politieke agenda al decennia domineert, maar cannabis al even zolang vrij verkrijgbaar is? De cannabisplant is uitgegroeid tot een politieke splijtzwam. Na ruim veertig jaar dralen en pappen en nathouden is het de hoogste tijd voor fundamentele bezinning .

Wettelijke basis verkoop en gebruik van softdrugs

De wettelijke grondslag van het gedoogbeleid vormen de Opiumwet, landelijk geldende beleidsregels van het College van Procureurs-Generaal en lokale beleidsregels van de burgemeester. Het onderscheid tussen soft- en harddrugs alsmede tussen gebruik en handel zijn de basis van dit beleid. Het gedoogbeleid van softdrugs kan tot grote lokale verschillen leiden omdat burgemeesters een belangrijke stempel drukken op het lokale gedoogbeleid.

De oorspronkelijke Opiumwet stamt uit 1919 en is in de huidige vorm in 1976 ingevoerd. Zo’n vijftig jaar geleden demonstreerden hippies in Amsterdam als Damslapers voor legalisering van cannabis. ‘Magies centrum’ Amsterdam vervulde wereldwijd een voortrekkersrol bij het streven soft drugs uit de criminele sfeer te halen. Vooral scherpe kritiek van de Coornhert Liga bij monde van voorzitter professor Louk Hulsman op het toenmalige zero tolerance-beleid zette de ramen open voor een nieuwe kijk op decriminalisering van soft drugs. Toenmalig minister van Justitie Van Agt was dan wel tegen abortus, maar het kabinet-Den Uyl waar hij deel van uitmaakte streefde wel naar algehele legalisering van cannabis. Vanaf 1976 was gedoogbeleid als opmaat naar legalisering bedoeld, en algemeen werd aangenomen dat die niet lang op zich zou laten wachten. Deze nieuwe visie kwam de volksgezondheid ten goede en ontlastte het strafrechtelijk apparaat, zo was de achterliggende filosofie. Dat zou ook zeker zo zijn geweest als die legalisering er daadwerkelijk was gekomen . Maar ruim veertig jaar na dato is die droom nog steeds niet in vervulling gegaan. Ziedaar cobra-effect nummer één.

Cannabis gebruiken mag, maar alle andere activiteiten rond cannabis bleven verboden. Dat kon natuurlijk niet lang goed gaan. Ruim veertig jaar later is de cannabisindustrie uitgegroeid tot booming business voor handige entrepreneurs die zich meester hebben gemaakt van een door de overheid zelf gecreëerde nieuwe markt met oneindig groeipotentieel, die van de nog immer verboden wietteelt. Een nieuwe onderwatereconomie was geboren.

Deze nieuwe nering begon bescheiden, maar ontpopte zich alras tot een illegale wietindustrie van ongekende omvang. Zo’n twintig jaar geleden begon bij politici het besef te dagen dat de wietindustrie een miljardenbal was geworden en nam de roep om ingrijpen toe.

Politieke kleerscheuren door softdrugsbeleid

De afgelopen tien jaar struikelden twee ministers van Justitie en één staatssecretaris over aan cannabis gerelateerde vraagstukken. Onderzoeksbevindingen opgetekend door het WODC werden op last van voormalig minister van Veiligheid en Justitie Opstelten verdraaid om zijn falende aanpak van zijn strijd tegen cannabis te maskeren. Het cannabisdossier zet de politieke verhoudingen continu op scherp.

Het geloof bij de overheid in een maakbare samenleving bleef in dit dossier geheel tegen de algemene politieke trend in opvallend groot. In de strijd tegen drugscriminaliteit heeft de houding van laissez passer plaats gemaakt voor de overtuiging dat het gedrag van de burger dermate kan worden beïnvloed dat deze in de pas loopt met de wensen van de overheid. Strafrechtjuristen weten wel beter.

Onder leiding van Opstelten werden vanaf 2012 allerlei maatregelen ingevoerd die vooral tegen consumenten en coffeeshophouders waren gericht, zoals het ingezetenencriterium en het afstandscriterium. Deze maatregelen hebben in het geheel niet geleid tot een afname van consumptie noch productie. Opstelten kan alleen terugzien op een afname van drugstoerisme in Terneuzen en nog enkele grensgemeenten. Voor het overige heeft hij met zijn agressieve maatregelen volledig gefaald. De winsten in de drugsindustrie namen door de dreigende toon van Opstelten alleen maar toe. Opstelten heeft veel cliënten van mij een grote dienst bewezen met zijn retoriek tegen hasj en wiet. Ziedaar cobra-effect nummer twee.

Experiment regulering

De wetgever heeft na jaren wikken en wegen besloten een experiment in tien Nederlandse gemeenten te starten om onder strikt overheidstoezicht cannabis te laten telen om 79 coffeeshops in tien gemeentes te bevoorraden. Onder leiding van professor Knottnerus is een concept AmvB geformuleerd die momenteel wordt aangekleed met een gedetailleerde set van regels rond de teelt, verwerking, vervoer, controle, kwaliteitseisen en wat dies meer zij. Dit experiment is de enige echte bemoeienis van de wetgever sinds 1976 in de bevoorrading van coffeeshops.

De uitvoerende macht

Na verloop van jaren werden door het bevoegd gezag vraagtekens gezet rond het gedoogbeleid. De overheid zag dat het behoorlijk uit de hand liep en dat de onderwereld zijn vleugels uitsloeg naar de bovenwereld. Overal in Nederland werden grote kwekerijen ingericht die soms werden ontmanteld maar meestal niet.

In Zeeland en Oost Brabant werd een speciale Taskforce opgericht. In 2012 werd het ingezetenencriterium in de zuidelijke provincies ingevoerd en in Amsterdam moesten tientallen coffeeshops de deuren sluiten vanwege het afstandscriterium. Op deze wijze lieten burgemeesters zich samen met justitie gelden in de strijd tegen de wietteelt .

Bestuursdwang: de Wet Damocles, art 13 b Opiumwet

Art. 13 b Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid een woning te sluiten als daar een handelshoeveelheid verdovende middelen wordt aangetroffen. Deze bevoegdheid betekent dat als in een woning meer dan vijf gram cannabis wordt aangetroffen het de burgemeester in beginsel vrij staat de woning tijdelijk te sluiten. Deze bestuursdwang wordt als een herstelsanctie beschouwd en kan daarom naast een strafrechtelijke sanctie worden opgelegd. Er kan dus zowel worden gesloten als bestraft.

De burgemeester legt in een beleidsregel uit wanneer en op welke wijze hij van zijn bevoegdheid gebruik maakt. Deze sluitingsbevoegdheid van art. 13b Opiumwet gaat gepaard met de in art. 5:21 AWB geformuleerde last onder bestuursdwang. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bepaald dat deze sluitingsbevoegdheid in beginsel kan worden gehanteerd voor elke gebruikershoeveelheid drugs. Daarvan is in de praktijk al snel sprake.

De bestuursrechter nuanceert deze beleidsvrijheid door te bepalen dat de burgemeester alle omstandigheden van het geval in zijn beslissing moet betrekken. Art. 4:84 AWB schrijft voor dat de burgemeester overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dit voor de belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dan mag de burgemeester zijn beleidsregel niet zonder meer volgen. Dit wordt ook wel de inherente afwijkingsbevoegdheid genoemd. In de praktijk leidt dit er toe dat een burgemeester wel eens wordt teruggefloten.

Bijzondere omstandigheden die in een besluit tot sluiting moeten worden betrokken zijn bijvoorbeeld recidive, de gevolgen voor inwonende kinderen of de geestesgesteldheid van de betrokkene.

Coffeeshops en de sluitingsbevoegdheid van de burgemeester

Coffeeshops kunnen niet uit de voeten met een maximale handelsvoorraad van 500 gram. Deze regel stamt dan ook uit 1976 toen er sprake was van kleinschalige coffeeshops. Door de vele sluitingen van coffeeshops zijn de overgebleven coffeeshops kiloknallers geworden. Nadat na verloop van tientallen jaren enkele honderden coffeeshops de deuren moesten sluiten door allerlei overheidsmaatregelen zijn de overgebleven coffeeshops gedwongen veel grotere hoeveelheden voorraad in de buurt te hebben om de soms meer dan 1000 klanten per dag van dienst te zijn. Ziedaar cobra-effect nummer drie van het Nederlandse cannabisbeleid.

Voor coffeeshophouders is de bevoorrading uitgegroeid tot een logistiek probleem dat de openbare orde rechtstreeks raakt. Ondanks vele oproepen om de handelsvoorraad in coffeeshops te verhogen weigert het College van Procureurs-generaal mee te gaan in de tijd. De dagelijkse aanvoer van cannabis is verboden. Dit heeft een schimmig en vindingrijk samenspel van personen tot gevolg die ervoor zorgen dat de klant op zijn wenken wordt bediend. Deze dagelijkse regelmatige aanvoerbewegingen zijn een directe bedreiging voor de openbare orde vanwege het risico van overvallen etc. In de dagelijkse praktijk leidt dit tot veel problemen die voor conto van de coffeeshopexploitant komen, maar door de overheid zijn gecreëerd.

De kop van jut: de kleine thuisteler

In deze strijd tegen alles wat met cannabis te maken heeft springt het lot van de kleine thuisteler in het oog. Het gedoogbeleid schrijft voor dat consumenten hun eigen cannabis mogen telen, mits deze teelt is beperkt tot maximaal vijf planten zonder commercieel gewin. Dat van een gedoogsituatie feitelijk geen sprake is volgt uit het feit dat als de thuisteler wordt betrapt hij niet wordt vervolgd mits hij afstand doet van zijn plantjes. Deze regel leidt er in de dagelijkse praktijk toe dat de politie door heel Nederland elke dag deuren intrapt waarvan wordt vermoed dat daarachter een paar plantjes staan. Thuistelers worden dagelijks door heel Nederland als criminelen opgejaagd. Gedogen wordt hier alleen met de mond beleden.

Er zijn veel mensen die zeggen baat te hebben bij het gebruik van cannabis. Deze mensen moeten in staat worden gesteld zelf in hun behoefte te voorzien en niet de gang naar de coffeeshop te maken. Cannabis van de Nederlandse staatsteler Bedrocan is voor veel patiënten geen optie omdat deze door het eenvormige, beperkte aanbod onvoldoende werkt tegen hun specifieke aandoeningen. Het zou de overheid sieren als meer oog voor komt voor deze grote groep medicinale gebruikers.

Door heel Nederland trekken dagelijks politiebrigades op zoek naar balkonnetjes met enkele planten cannabis en kleine kweekkassen waar ook slechts enkele planten voor meestal medicinaal eigen gebruik worden geteeld. Het is schokkend om dagelijks getuige te zijn van de lotgevallen van deze gedupeerde burgers. Ook zij die met medische verklaringen de gedoogde maximale hoeveelheid van vijf planten hebben staan worden meedogenloos getroffen. De planten worden altijd in beslag genomen en velen hebben slapeloze nachten door intimiderend optreden van politiepersoneel.

Een van die kleine thuistelers maakte naam als de zaak Hillebrand. Deze medicinale patiënt werd na een slopend proces ontslagen van alle rechtsvervolging met een beroep op overmacht/noodtoestand. De Hoge Raad liet dit oordeel in stand.

In april jl. antwoordde de minister op vragen van D66-Kamerlid Vera Bergkamp dat noch de medicinale, noch de recreatieve kleine thuisteler hoeft te rekenen op enig begrip. Bij betrapping volgt inbeslagname. Dan houdt het gedogen op. Hiermee gooit justitie een kans weg om een deel van de commerciële markt in te krimpen door gebruikers de kans te geven zelf in hun behoefte te voorzien. Ziedaar cobra-effect nummer vier.

Meer ruimte voor medicinale thuisteelt

Gelukkig is het niet alleen maar kommer en kwel met het cannabisbeleid. Een voorbeeld uit mijn eigen praktijk is een medicinale patiënte met een bijzondere medische situatie. Ze lijdt aan zeer ernstige fantoompijn die uitsluitend met cannabis kan worden bestreden. Ik klopte met haar situatie aan bij de officier van justitie die groot begrip had voor haar situatie. Daarop is een overeenkomst gesloten tussen mijn cliënte, de hoofdofficier van justitie en de burgemeester. Beiden gaven hun fiat aan deze patiënte om in een NEN-gekeurde brandveilige kweekkast zelf haar vijf planten te telen. De politie komt regelmatig op de koffie om de zaak te inspecteren. Alle betrokkenen vinden dit een zeer nuttig en werkbaar initiatief. Zo kan het ook.

In Zeeland leidde een sluiting van een woning waar veertig planten waren aangetroffen tot een verhit politiek debat: https://zeeuwsvlaanderen.d66.nl

De Voorzieningenrechter nam de medicinale thuisteler ook bij veertig planten in bescherming en stak een stokje voor de sluiting van de woning: https://uitspraken.rechtspraak.nl

Deze twee voorbeelden zijn illustratief voor de noodzaak dat er meer ruimte wordt gegeven aan (medicinale) kleinschalige thuisteelt. Er is zeer geavanceerde brandveilige kweekapparatuur die voor thuisteelt binnenskamers verplicht moet worden gesteld in plaats van verboden. Er is nog veel werk aan de winkel. Ik nodig tegenstanders van verdere regulering van harte uit een dagje met mij mee te lopen.

Coulance

De meeste juristen zijn de discussie over softdrugs meer dan zat. Veel rechters en sommige Officieren van Justitie hebben veel begrip voor (medicinale) kleine thuistelers. Dat geldt zeker als iemand met een goed en verifieerbaar verhaal komt. In de praktijk worden ernstige medische noodtoestanden waardoor kleine thuisteelt noodzakelijk is veelal niet bestraft. Begrip voor thuistelers klinkt dezer dagen zelfs door in het bestuursrecht waar rechters minder snel geneigd zijn een sluitingsbevel van een burgemeester in stand te laten. Zie de politieke commotie in Terneuzen nadat de burgemeester door de bestuursrechter was teruggefloten. Opvallend is dat zodra je met redelijk denkende mensen een casus benadert deze door alle betrokkenen met coulance wordt behandeld.

Ethisch reveil

Dit geldt helaas niet voor met name politici van confessionele signatuur. In 1976 lanceerde toenmalig minister Van Agt de term ‘ethisch reveil’ in zijn strijd tegen abortus en voor decriminalisering van softdrugsgebruikers. In de huidige politiek wordt het ethisch reveil er weer bijgesleept om dezelfde gebruiker verantwoordelijk te stellen voor de lucratieve drugsindustrie. Minister Grapperhaus wijst naar gebruikers als medeschuldigen c.q. veroorzakers van de uit uit de hand gelopen situatie. Het is getuigenispolitiek die ver afstaat van de realiteit. Toen vorig jaar tijdens het popfestival The best kept secret elke bezoeker nauwgezet werd gefouilleerd op drugsbezit bleek uit onderzoek van het rioolwater dat het publiek in twee dagen tijd toch ruim vier kilo drugs had ingenomen. Wie als politicus werkelijk wil sturen in dit woelige water zal zich rekenschap moeten geven van de maatschappelijke werkelijkheid en dient niet de padvinder uit te hangen.

Helaas hebben de politieke krachten tegen een verlicht drugsbeleid een realistische, liberale benadering van de consumptie en productie van cannabis de afgelopen decennia ernstig in de weg gestaan. Ook puur economisch heeft dat tot grote schade geleid. Zo heeft Nederland zijn voortrekkersrol volledig uit handen gegeven en alle genetica en know how van veertig jaar wietteelt zijn inmiddels in Californië en Canada beland, op basis waarvan daar nu een – legale – miljardenindustrie is opgezet.

Nederland moet haast maken de opgelopen achterstand nog goed te maken. Met het huidige politieke klimaat loopt het over een paar jaar in de achterhoede mee als slippendrager van andere Europese landen.

mr. Maurice Veldman, 13 december 2019